PPP项目五大待解难题
2016-10-18 16:00
PPP项目五大待解难题
今年四季度以来，国家层面促进PPP发展的相关政策密集出台。首先是国家发改委和住建部联合印发了《关于开展重大市政工程领域政府和社会资本合作(PPP)创新工作的通知》，《通知》要求从试点城市的重大市政工程领域PPP项目规划中，选择若干个不同行业、不同类型且具有代表意义的PPP项目，组织高水平的咨询公司和资深专家等，因地制宜、积极创新，精心设计项目实施方案、建立合理投资回报机制、制定规范合同文本，力争形成典型案例，供其他同类项目学习借鉴。10月13日，财政部等20部委联合发布第三批PPP示范项目共516个，计划总投资金额达11708亿元。据了解，第三批示范项目强调鼓励民营企业参与，反应了目前国家鼓励民间投资发展的思路。
但是PPP项目在实践中仍存在若干重点难点问题，亟需在在法律、行政法规层面予以解决，主要有以下几方面：
一是概念存在混淆，亟待立法厘清。实践中一些地方混淆特许经营、PPP、政府购买服务等概念，未能明确特许经营是PPP最主要、最普遍的实施方式，与政府购买服务存在显著差别，甚至适用单一来源采购等政府采购方式选择特许经营者，缺乏竞争择优和风险共担机制，既增加财政负担，也难以提高公共服务质量效率。
二是认识存在偏差，亟需立法统一。一些地方将特许经营等PPP方式简单等同于新的融资渠道，目的局限于缓解债务压力，对项目不加甄选，营商环境并未改善，而相应的监管机制也没有跟上，社会资本心存疑虑，长远来看也隐藏着公共安全和财政风险。亟需通过立法明确范围标准，统一认识。
三是履约意识存在滞后，亟需立法约束。一些地方政府在签订特许经营协议后，仍以行政管理方式开展特许经营项目，忽视政府履约义务，协议约定的按期支付、价格调整等往往难以兑现。亟需立法强化约束机制，保障社会资本合理稳定预期。
四是协议性质存在争议，亟需立法明确。特许经营协议究竟属于行政协议还是民事协议，目前争论颇多，司法实践各异，既不利于社会资本融资，也会给当事人造成极大诉累。亟需通过国家立法，明确特许经营协议性质，健全法律救济途径，保障社会资本合法权益。
五是现行制度存在瓶颈，亟需立法突破。融资方面，现行法律制度对特许经营权质押缺乏支持，特许经营项目担保资源匮乏，社会资本融资成本较高，与国有资本及外资相比缺乏竞争优势;特许经营者选择方面，现行招标投标、政府采购制度并未对特许经营项目作出针对性规定，招标过程中禁止谈判、政府采购中单一来源采购适用标准等问题对特许经营项目开展存在制约、埋下隐患;土地政策方面，对于特许经营项目用地性质、获得方式、地方政府以土地出资的估价标准等均缺乏明确规定;税收政策方面，特许经营项目一般收益不高，缺乏税收优惠将增加项目运营成本，最终增加地方财政或社会公众负担。各方面普遍希望通过特许经营立法，作出有针对性的制度设计，与现行相关法律法规做好衔接。
